加強和創新成本監審 有力提升價格監管水平 ——黨的十八大以來成本監審工作紀實

發布時間:2018-01-31 來源:國家發改委網站 作者: 【字體:

   成本是價格形成的基礎。要科學合理定價,成本是關鍵,沒有真實準確的成本核算,價格決策就容易失誤。成本監審是政府價格主管部門通過審核經營者成本,核定政府制定價格成本的行為,是政府制定和調整價格的重要程序,是價格監管的重要內容。當前,隨著價格改革進程的不斷推進,政府管理的價格變少了,但對管理的科學性、合理性的要求卻越來越高,成本監審工作的重要性、科學性日益彰顯,對其要求、標準也愈來愈高,影響日益擴大。成本監審工作的質量,關系著人民群眾的切身利益,成本監審工作也面臨很多難得的機遇。

    開展成本監審 讓政府“清楚亮成本、明白調價格”

    本世紀初,成本監審還是個新生事物,價格主管部門在應不應該開展成本監審這個問題上曾認識不一。當時,也確實面臨著許多問題,如成本核算方法如何制定,工作程序如何規范,經費來源如何落實,隊伍素質能否適應以及其他體制機制問題和矛盾等等。隨著價格改革不斷深入推進,我國政府管制價格的范圍主要限定在與居民生活密切相關、具有一定自然壟斷經營特性的供電、供氣等行業,城市供水、公交等公用事業以及醫療、教育等公益性服務。這些行業由于存在壟斷、外部性或者嚴重信息不對稱,政府必須對這類商品和服務價格進行管制,努力解決“市場失靈”,防止企業獲取高額壟斷利潤,損害消費者利益,降低社會分配效率。為此,如何提高政府對壟斷行業、公用事業以及公益性服務定價的科學性、合理性,最大限度保護消費者的權益,對成本監審的需求就越來越迫切了。為了加強對壟斷行業價格成本監管,2002年底,原國家計委制定出臺了《重要商品和服務成本監審暫行辦法》,第一次在價格管理中提出了成本監審概念,并制定了第一批成本監審目錄。經過三年左右的實踐,2006年初,國家發展改革委發布42號令,公布《政府制定價格成本監審辦法》,明確了成本監審范圍和主體,統一了監審原則、方法和程序;2007年,又出臺了《定價成本監審一般技術規范(試行)》(以下簡稱一般技術規范),規定了成本監審主要指標的一般審核標準,推動成本監審向前邁了一大步。從此,成本監審從無到有,從點到面,進入規模開展階段。
為推動價格改革向縱深發展,加快完善主要由市場決定價格機制,2015年,中共中央、國務院印發了《關于推進價格機制改革的若干意見》(中發〔2015〕28號),明確提出,對于極少數保留的政府定價項目,要規范定價程序,加強成本監審,推進成本公開,堅決管細管好管到位,推進政府定價公開透明;要堅持成本監審原則,將成本監審作為政府制定和調整價格的重要程序,不斷完善成本監審機制;對按規定實行成本監審的,要逐步建立健全成本公開制度,公用事業和公益性服務的經營者應當按照政府定價機構的規定公開成本,政府定價機構在制定和調整價格前應當公開成本監審結論。以此為契機,成本監審全面深入、大規模開展。

    助力重點領域改革 念好壟斷行業成本約束“緊箍咒”

    近年來,價格主管部門認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署,按照政府價格管理轉變職能、放管結合、提升監管水平的要求,進一步開拓思路、創新方式,積極探索、上下聯動、左右協同,統籌系統力量,發揮第三方支持作用,成本監審工作取得了積極進展和明顯成效。
——“擠水分”、“減成本”,推進壟斷行業改革。緊緊圍繞助力供給側結構性改革,按照“準確核定成本”、“科學加強監管”要求,采取交叉審核、聯合審核和本地審核等多種方式,加強以自然壟斷環節為重點的成本監審,為推進和深化重點領域價格機制改革發揮了重要作用。據統計,2013-2016年國家發展改革委以及地方價格主管部門累計開展成本監審項目近24000個,覆蓋電力、天然氣、城市供水、教育、有線數字電視、旅游景點、出租車等壟斷行業和重要公用事業、公益性服務等20多個行業,核減不應計入定價成本的費用約8000億元。其中,2016年各地開展的監審項目達11000余個,比2012年增長3.2倍,核減成本約3800億元。在輸配電領域,2015年以來開展的電網公司輸配電成本監審,是首次在全國范圍內組織的、對超大型自然壟斷環節開展的定價成本監審,按照“合法性、相關性、合理性”原則,通過數據核對、細化調查、當面約談、實地走訪、延伸審核等艱苦細致的工作,共核減與輸配電不相關、不合理費用約1200億元,平均核減比例14.5%。在電網投資大幅增長,電量增速趨緩情況下,最終核減32個省級電網準許收入約480億元,改革紅利全部用于降低用戶電費支出,并促進了電力市場化交易。

    在天然氣領域,2017年組織開展對13家天然氣跨省管道運輸企業的成本監審,剔除企業無效資產185億元,核減比例7%,核減不應計入定價成本總額46億元,核減比例16%,核定的管道運輸價格平均下降幅度達15%,為促進天然氣市場化改革發揮了重要作用。在鐵路領域,正在對鐵路總公司及其所屬18個路局開展普通旅客運輸定價成本監審,已經完成成本實地審核。成本監審對壟斷企業促進作用巨大,尤其是輸配電價改革對于電網企業的經營和盈利模式具有革命性的影響,無論是從投資、資產管理、成本管理,還是會計核算、預算管控,企業開始注重從諸多方面加強內部管理。

    通過上述對壟斷行業開展的成本監審工作實踐,逐步改變了以前消費者被動接受壟斷行業成本費用的局面,使社會不再為不合理的高成本“埋單”。成本監審在約束壟斷行業成本上升,維護國家和消費者利益,促進壟斷行業良性發展等方面發揮了重要作用。

    ——“曬成本”、“亮底牌”,理直氣壯向漲價說“不”。在這些年的成本監審實踐中,很多地區還根據成本監審結論,否決了經營者提高價格的要求,保護消費者的合法權益。例如,某航空公司向某省物價局提出其貨物處理單位成本已達到0.82元/Kg,要求提高貨物運輸處理費收費標準,經過成本監審,發現其成本中包含其他業務的費用,核定的成本僅為0.32元/Kg,因此終止了調價程序。此外,福建、廣東、浙江等省通過成本監審,在弄清楚企業真實的成本收益情況基礎上,否決了教育、有線電視收費等方面經營者的提價要求,勇敢地向漲價說“不”,有效維護了消費者利益,使得監審工作真正能夠取信于民。

    ——“立規矩”,“建機制”,構建成本監審制度框架體系。為了將成本監審納入制度化和規范化軌道,通過多年實踐探索,總結經驗,建章立制,在明晰定價程序,強化成本約束,推進公開透明、優化監管方式等方面不斷完善,目前已初步形成成本監審制度框架。一是出臺指導意見。適應價格機制改革和強化價格監管的新形勢、新要求,2015年6月,國家發展改革委印發了《關于加強政府定價成本監審工作的意見》,明確了當前和今后一段時期,加強成本監審工作的總體要求。提出到2017年,重點行業成本監審辦法體系基本形成,重點領域和關鍵環節成本監審深入開展;2020年,成本監審的制度規則健全完善,方式方法科學合理,重點領域全面覆蓋,成本公開規范有序。二是完善成本監審目錄。2015年12月,國家發展改革委根據新修訂的《中央定價目錄》,重新發布了《國家發展改革委定價成本監審目錄》,明確中央直屬及跨省水利工程供水、省及省以上電網輸配電、中央管理企業全資及控股鐵路普通旅客列車票價率、跨省長途管道運輸、郵政信函寄遞、麻醉藥品和第一類精神藥品等6項商品和服務,納入國家發展改革委成本監審范圍。三是健全成本監審辦法。對《政府制定價格成本監審辦法》進行修訂,在成本監審程序,定價成本審核原則及標準、發揮第三方作用以及推進成本信息公開等方面進行完善,促進壟斷行業成本和價格監管。在高校、水利工程供水、物業、城市供水等領域之后,又制定了有線電視基本收視服務、輸配電、天然氣管道運輸和鐵路普通旅客列車運輸等行業成本監審辦法,明確了相關行業成本監審的定價成本構成和指標審核標準,為加強重點行業成本監審、科學制定價格奠定了基礎。各省級價格主管部門也以42號令和一般技術規范為基礎,構建并完善了成本監審制度框架體系,先后出臺了教育、城市供熱、污水處理等多個行業成本監審辦法,并從嚴格成本監審程序、規范文書格式、完善檔案管理、嚴肅廉政保密紀律等方面進一步健全了制度。據統計,2013-2016年,各省級價格主管部門出臺行業成本監審辦法50余個,建立完善相關工作制度60多個。上海市還會同行業主管部門發布了供水、管道燃氣經營企業和污水處理成本規制管理辦法,加強了公用事業的成本規制和監督管理。

    ——“強監督”,“促公開”,有效提升定價成本監管公信力。十八大以來,價格主管部門逐步建立健全成本信息公開制度,推進成本信息公開,加強經營者成本約束,促進政府定價公開透明,強化社會監督。成本信息公開是價格管理政務公開的重要內容,涉及社會公眾、企業和政府多個方面。為總結經驗、有序推進,國家發展改革委指導各地先行在城市供水行業開展了試點。新推出階梯水價的600多個城市,均已實現了制定價格前的成本公開。經營者通過門戶網站或當地政府網站,主動公開了企業經營情況和成本數據,以及社會公眾關心的其他有關水價調整的重要問題;價格主管部門在聽證會舉行前也向社會公開了成本監審結論。天津、山西、上海等多個省份在城市供水、供熱、管道燃氣、污水處理、交通、教育等不同行業推行了成本信息公開制度或試點。北京市規定公共交通行業經營者每年定期公開成本信息,政府公開定價成本監審結論;上海已實現供水、供電、供氣、出租車等重點領域調價前成本信息公開和供水企業的年度成本信息公開。通過成本信息公開,促進了企業加強成本控制,抑制提價沖動,維護消費者權益。

    大膽創新 在攻堅克難中繼續砥礪前行

    十八大以來,成本監審從淺到深,從粗到細,全面發力,多點突破,縱深推進。以自然壟斷環節為重點,建立健全行業監管制度,拓寬監審范圍,加大工作力度,科學化、精細化、規范化水平顯著提升。成本監審技術性、專業性較強;被監審行業情況復雜,企業體量龐大;缺少成熟的監管經驗,人員力量也有限,工作難度很大。我們在具體工作中大膽創新,從易到難,從試點到鋪開,充分調動系統力量,廣泛借用外智外力,上下聯動,部門協同,形成工作合力。

    我國很多壟斷企業都是特大型企業,比如一個省級電網的體量在國外都是一個國家電網的體量,但與其他國家動輒數百人、甚至上千人的監管人員和機構相比,我們當前的成本監管力量十分有限。以輸配電成本監審為例,某省級電網每年由國資委聘請會計師事務所進行專項財務審計,承擔工作的會計師事務所派出四五十名專職會計師,利用專業軟件,還要歷時3至4個月完成。可是成本監審一般每個監審組不超過七八個人,涉及幾萬億的資產,幾千個核算單位,實地審核時間只有兩三個月。為此,各級價格主管部門不斷創新工作方式,努力提高成本監審效率。比如,在分期分批開展省級電網、區域電網和跨省跨區專項工程成本監審的過程中,探索采取了交叉審核、聯合審核等多種方式。試點初期,面對電網利益交織、情況復雜,對安徽、湖北等省級電網采取了交叉監審的工作方式,有利于工作的客觀公正性。改革中期,在聯合審核上下功夫,價格主管部門聯合行業主管部門、借助第三方專業機構等外部力量,提高工作效率。后期在跨省跨區專項工程成本監審中,結合專項工程運營管理模式,探索采取“獨立+聯合”的混合工作方式,成立四個專項監審組,并組成聯合審核小組,避免了重復交叉進駐企業,也提高了工作效率。

    價格改革要求涉險灘、敢啃“硬骨頭”,成本監審也從后臺走向前臺,發揮重要作用,各方對成本監審的要求更是越來越高。特別是隨著定價權限的下放,多數基層人員力量不足,且沒有從事過成本監審,這是當前困擾成本監審工作發展的突出問題。價格主管部門加強組織領導,充分調動行業主管部門、地方、企業、專業機構等各方面力量,形成系統合力。監審組由各方面成員構成,既有地方價格主管部門,又有行業主管部門,還有聘請的第三方專業人員。開展實地審核前,組織培訓,詳細解讀成本監審辦法,加強實務指導培訓,使監審人員快速進入狀態;實地審核之初,召開啟動會,闡述成本監審的目的意義,與企業各相關部門進行座談,減少企業顧慮;實地審核過程中,建立快速有效的溝通機制,實行組長負責制,各成員分工明確,既相對獨立,又互相配合,工作過程中嚴格程序、規范行為。對省級電網輸配電成本監審期間,各級價格主管部門成本監審人員兢兢業業、默默奉獻,付出了艱苦卓絕的努力,共梳理核對電網企業資產卡片4000余萬張,收集分析電網企業相關報表18000余張,查閱帳簿和原始憑證3000余冊,出具成本監審工作聯系單3500余份。

    展望未來 任重道遠 積極提升成本監管能力

    成本監審是加強價格監管、管細管好管到位的重要抓手,黨的十八大以來,價格主管部門積極服務供給側結構性改革,加快完善主要由市場決定價格的機制,放開了80多項政府定價項目,加快建立科學、規范、透明的政府定價和成本監審制度。中央28號文件明確提出加強成本監審要求,開創了成本監審工作的新起點,對成本工作具有里程碑意義。但是成本監審面臨的任務依然艱巨,離中央的要求和群眾的期盼還有一定距離,加強壟斷行業監管一直在路上,任重而道遠。


    我們要進一步準確核定成本,科學加強監管,提升成本監審水平,著力健全成本監管制度體系。根據價格機制改革和強化價格監管的要求,修訂出臺《政府制定價格成本監審辦法》,加強辦法核心內容的解讀和落實。要進一步推進成本監管理論創新和制度創新,深入研究完善適應壟斷行業和價格改革新要求的成本監管規則體系,將成本監審工作納入科學化、制度化和規范化軌道。健全行業成本監審辦法,對自然壟斷環節和重要公用事業和公益性服務行業都要制定行業成本監審辦法。推進重點領域成本監審工作。緊緊圍繞降低企業成本、助力供給側結構性改革目標,對依據成本定價的壟斷行業,完善成本約束機制,按照“準許成本+合理收益”原則,準確核定成本,科學加強監管,促進企業改善服務、降本增效。在天然氣管道運輸、鐵路普通旅客列車運輸和輸配電等價格改革重點領域,在城市供水、醫療服務、教育等公用事業和公益性服務領域,全面推進成本監審,進一步提高成本監審的準確性、科學性和規范化。要逐步建立健全成本信息公開制度,規范經營者主動公開成本,政府定價機構制定和調整價格公開成本監審結論,推進政府定價公開透明,強化社會監督,真正做到管細、管好、管到位。進一步加強成本隊伍建設。開展成本監管是政府定價的新要求,有很多都是開創性、創新性的工作,需要在實踐中不斷積累和總結經驗,并逐步壯大專業隊伍。要開展多層次、有針對性的培訓,爭取盡快建立一支高效、精干、公正的監審隊伍,為做好成本監管工作提供人員組織保障。

來源:國家發改委網站

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